时刻新闻
一、湖南省开发区土地利用概况
1、开发区土地开发情况。以2011年为例，我省通过国家审核批准的省级及以上开发区共有78个。经过调规扩区，全省省级以上开发区（不包括省级工业集中区）规划面积为191457公顷，平均每个开发区规划面积为2454公顷，已开发面积69610公顷。全省开发区规划面积大于1000公顷有47个，小于600公顷有12个。长株潭地区19个开发区，占全省总量的24.4%，规划面积为91131公顷，占全省开发区规划面积的47.5%；一点一线地区共有开发区43个，占全省总量的55.13%，规划面积122754公顷，占全省开发区规划面积64.1%；大湘西地区共有开发区11个，占全省总量的14.1%，规划面积11800公顷，占全省开发区规划面积的6.2%。
2、开发区土地利用总体效益情况。据统计，2011年，开发区入园企业达到13434个，从业人员159.8万人，完成技工贸总收入13932.93亿元，上缴税金总额415.8亿元。开发区已开发面积中平均每公顷土地实现技工贸总收入2001.6万元、高新技术产值887.3万元。省国土资源厅对全省省级以上开发区节约集约用地情况进行了三轮评价（每两年一次），从2012年的评价结果看，我省开发区土地利用结构基本合理，土地开发利用效果良好。78个省级以上开发区已建成面积26777公顷，其中工业仓储用地11845.74公顷，占44.24%，体现了园区用地以工业为主导的特色。
二、开发区节约集约用地的主要做法
1、科学编制规划，严格组织实施。科学合理的土地利用规划是促进园区经济可持续发展的基石，我省开发区建设坚持了规划先行的原则，所有开发区都按规定要求编制了开发区发展规划、土地利用总体规划、开发区建设总体规划和详细规划。在编制规划时，各地根据开发区的实际情况，在充分考虑区域产业结构、区位特点、生态环境保护要求的基础上，合理确定开发区功能分区、产业定位和发展目标，并经专家充分论证后报政府有关部门批准颁布实施。特别是土地利用规划，较为详尽地明确了开发区内不同地段土地的用途和配套设施布局。通过规划的有效实施，促进了产业集聚，提高了节约集约用地水平。
2、鼓励建设标准厂房，促进用地集约节约。建设标准化厂房，是优化资源配置、促进开发区集约节约用地的有效手段，是培育优势产业、推进工业集聚发展的有效途径。近年来，省委、省政府相继出台了一系列优惠政策，通过财政补贴，鼓励开发区建设标准厂房。各开发区加强市场需求预测，以标准厂房建设为载体，不断强化“立体型”用地意识，通过向空中发展，集约节约用地，解决用地瓶颈。至2012年底，全省78个开发区共建设多层标准厂房5238.8万平方米，其中2012年新建标准厂房1032万平方米，标准厂房出租率达到80%以上。同时，鼓励企业对现有单层厂区进行改扩建，通过增加容积率提高土地利用效益。
3、盘活存量土地资源，缓解园区用地矛盾。一是深化挖潜，盘活存量。在土地供应日益紧张的情况下，各地紧盯内涵挖潜，严控外延扩张，把工作的着力点放在存量土地的盘活利用上，最大限度地提高现有建设用地的土地使用效益。二是依法回购闲置土地，加强对闲置土地处置力度。对不按合同约定时间开工建设的项目，依法收回其土地，进行二次招商。
4、设立投资强度门槛，提高土地利用效益。为了逐步扭转园区土地粗放型经营模式，省里相关部门对开发区节约集约用地提出了明确的目标要求：即开发区工业用地应占开发区总面积的60%以上；国家级、市州直属省级、县（市）属省级开发区工业用地投资强度分别要达到250万元/亩以上、150万元/亩以上、100万元/亩以上。目前，虽然我省大部分开发区未达到这个标准，但通过设立投资门槛，对促进企业节约用地发挥了一定的作用。各地开发区在招商引资过程中坚持以投资强度为门槛，合理核定项目用地规模，有效防止了企业盲目“圈地”和随意供地现象发生。至2011年底，我省78个省级以上开发区工业用地投资强度平均达到了156万元/亩，其中，9个国家级开发区工业用地投资强度平均达到了208万元/亩，市属省级开发区工业项目投资强度已接近200万元/亩。
5、完善土地管理办法，为园区用地提供有效保障。政府对园区土地管理实行了委托代办制。国土部门在大部分开发区设立了国土分局或国土所，并授权其负责办理园区征地和土地出让事宜，对园区工业用地实行项目打捆申报、预审办法，为园区用地提供了及时有效的保障。开发区土地开发利用管理体制实现了由政府主导到政企分开的过渡，这种过渡方式保证了园区建设初期各项工作的正常运转。目前，在园区土地开发利用管理上，全省大部分开发区采取了政企分开的模式，开发区成立了建设开发有限责任公司，公司接受管委会领导，独立行使土地经营管理权限，承担基础设施建设责任。公司通过土地、厂房等资本运作，筹集建设资金。
三、开发区土地利用与管理存在的主要问题
1、园区征地拆迁工作难度越来越大。一是土地成本逐年攀升，开发区不堪重负。我省长株潭地区绝大部分开发区土地成本已超过750万元/公顷，其他地区也接近500万元/公顷，长沙高新区土地成本更是达到了1500万元/公顷的高水平，而工业用地出让价格却很低，土地出让价格严重倒挂给开发区带来沉重的经济压力。二是征地拆迁协商工作日益艰难。征地拆迁关乎广大被拆迁农民的切身利益，而现行的国家补偿标准与被征地农民的期望值反差较大，难以达成一致意见。怎样做到既维护好拆迁户的利益，又有利于开发区建设发展，成为当地政府和开发区的两难选择。
2、开发区缺乏必要的土地储备手段。筹备一定的土地资源，是方便开发区招商引资、解决项目等土地问题的有效办法。但按照现行的国土管理体制，土地储备职能在各级政府国土部门，开发区管委会是政府派出机构，无土地储备职能，这种使用与储备脱节的体制给开发区土地开发利用工作带来极大不便。目前，我省个别地方采取间接办法来解决园区土地储备问题，即由开发区出资，委托国土部门土地储备中心购地筹备，有项目入园时再向国土部门申请用地。这种间接方式既占用了园区大量资金，衔接不好还影响项目及时落地。
3、用地指标偏紧，部分开发区用地瓶颈凸显。国家每年下达给我省新增建设用地指标在9000公顷左右，由于用地指标偏紧，园区用地计划一直未能单列。除了个别重大招商引资项目用地指标由省里单独解决外，其余项目用地都在省分配给当地的指标中安排，而各地的年度用地计划指标十分有限。正常情况下，一个县全年的用地计划在300-400亩左右，而每年工业园区的用地需求上千亩。目前，多数园区用地指标缺口在50%以上，许多项目靠临时申请用地计划，不仅增加了工作难度，而且有时因用地计划无法落实，不得不放弃辛辛苦苦引来的项目。
部分开发区用地瓶颈凸显。至2011年底，全省78个省级以上开发区尚有可供土地9892.4公顷，可供工业仓储用地只有4492公顷。其中，桂阳工业园、衡阳西渡高新技术产业园等5个园区已无地可供；长沙经开区、嘉禾经开区等15个园区可供地少于50公顷；汝城经开区、永兴经开区等14个开发区已无工矿仓储用地。
4、土地审批程序复查，办理时间长。按照现行的用地报批程序，项目单位申报用地时，要提交《建设项目用地预审意见书》、《项目批准（核准、备案）文件》、《规划许可证》或《选址意见书》等一系列申请要件，并作为前置条件。而办理上述申请要件需要花费很多精力和时间，受让人通过招、拍、挂方式取得土地使用权后还必须完成相当多的程序才可进行开发建设，涉及到规划、环保、财政、国土等多个部门，报批程序繁琐，办理时间长。
用地计划衔接缺乏灵活性，按要求园区每年的供地计划和项目都要在年初报省，而开发区每年的新增入园项目及所需土地年初无法准确预测，有的园区年初还没有意向入园项目，用地计划无法上报。当有项目入园时只好临时申报供地计划、走报批程序，严重影响项目开工时间。
四、完善开发区土地保障机制和管理制度的建议
1、强化规划管理。一是要科学合理编制开发区建设规划。编制规划时应全面分析开发区的产业结构、资源供给和环境承载能力，科学、合理地制定区内土地利用规划，突出强调开发区空间布局的紧凑化、土地利用的综合化、投入产出的高效化。要适时开展开发区土地修编工作，合理调整发展空间和用地布局，引导开发区逐步从外延型向内涵型发展转变。
二是要强化开发区规划管理工作，充分发挥规划的统筹、调控作用。开发区规划必须经当地县级以上人大常委会审议通过，并报省级主管部门备案。同时，要提高规划执行的严肃性，不得因领导人员的改变而改变。坚持以土地利用总体规划为指导，统筹安排园区产业发展用地，促进土地资源节约集约利用和优化配置，保障开发区持续、健康发展。
2、进一步严格土地准入门槛。严格执行土地单位面积投资强度标准。国家级、市州直属（含城市区）省级、县市属省级开发区的投资强度分别不得低于3000万元／公顷、1800万元／公顷、1200万元／公顷。开发区内工业仓储等生产性项目用地不得低于开发区规划面积的60％。严格控制厂区内绿地面积，绿化率不得超过15%，厂内生活设施、后勤保障、办公服务等配套用地面积不得超过项目总用地的7%。国土部门要加强投资强度的督查力度，各开发区要坚守投资门槛，项目入园时，要将项目的实际用地需求、投资强度、容积率、建筑密度、建设投产周期、产出效益和环境保护等指标列入合同予以明确，使相关准入条件具有法律效力，并作为工业用地招拍挂出让的先决条件，增强土地资源开发利用的可控性。同时，严格控制开发区外工业项目用地，促进产业向园区集聚。
3、对开发区用地实行差别化政策。供地计划安排实行“三个倾斜”，即：向开发区倾斜、向工业项目倾斜、向重大项目倾斜，坚持“有保有压、突出重点”。省分解下达各市州、县市区土地利用年度计划时，对开发区用地计划实行单列，确保开发区用地需求。建立差别化供地政策，对列入省重点工程或投资总额在2亿元以上的工业项目用地计划，由省国土资源厅在全省年度新增用地计划中统筹解决；对土地集约利用程度高、发展前景好的开发区，在用地指标上给予奖励；对投资强度大、厂房设计在三层以上的工业项目，优先解决其建设用地。年度用地计划下达前，对已具备用地报批条件和开工条件的重大项目，可向省国土资源厅申请提前预支使用当地年度用地指标，确保园区重大产业项目尽快落地。
省级以上开发区工业项目用地报批，可采取打捆的方式报国土部门审批。开发区征用耕地不能在当地实现占补平衡的，依法缴纳耕地开垦费后，可在本市或全省范围内实行异地占补平衡。
规范土地储备制度。各市、州、县建立存量土地资源储备库，土地储备中心应设立开发区土地储备专户（储备量在500亩以上），通过一定数量的土地储备，解决开发区存在的项目等土地问题，支持产业园区工业项目建设。
4、建立健全规范、高效的土地管理运作机制。一是要尽快建立健全开发区土地管理机构。各地应在开发区设立国土分局或国土所，并接受国土局和开发区管委会的双重领导。作为国土部门的派出机构，人、财、物由市、县国土资源局统一管理，并独立行使园区土地管理职能。
二是改革现行的土地管理制度。各级政府应不断改进园区土地管理手段，进一步简化园区土地报批程序和附加条件，优化流程，缩短审批时间，以保证项目及时、顺利落地，为入园企业提供便捷高效的服务。
三是制定灵活的土地出让政策。开发区新增工业用地出让，应按产业布局要求，以产业分类作为先决条件，进行招拍挂出让；企业因扩大生产需要在原开发区内新增工业用地时，可带条件参与园区土地出让招拍挂，并享有优先权，特殊情况下，可免去招拍挂程序。
5、强化开发区土地使用监管工作。一是严格土地出让合同管理。受让人取得土地使用权后，当地政府或开发区管委会必须与受让人签订《土地出让合同》，土地出让合同要严格约定土地使用性质、出让金缴纳期限、开竣工时间、投入强度和其他各项建设指标以及违约责任。同时，对土地受让人履约情况进行严格的检查监督，双方应严格按照合同约定事项执行。
二是建立合同履约保证金制度。国土部门应当与受让人签订《土地出让合同履约保证金协议》，并收取保证金，履约保证金按土地成交总价款的20%收取。
三是完善工业项目用地产权管理制度。对新建工业项目，在施工期内颁发临时土地使用权证，待项目竣工验收合格后重新换发正式土地使用权证。省、市要建立相关部门参与的联合竣工验收制度。园区工业项目竣工后必须经联合验收组检查验收，并出具的验收核查意见。检查验收不合格的，必须及时整改到位，否则不予换发正式土地使用权证。
6、完善开发区土地利用效益评价机制。一是推行开发区土地资源资产化管理。土地是不可再生资源，开发区应将土地资源作为资产来经营，稳妥推行土地资源的资产化管理。要遵循市场规律和原则，对园区土地资产价值进行量化，作为开发区的资本交由园区开发建设公司经营管理，并规范区内土地市场交易行为，促使开发区管委会和入区企业都能通过对土地资源的成本核算，提高土地资本运营和生产经营的效率，避免对土地资源的闲置浪费和低效占用。
二是建立开发区工业用地价格评估制度。建立健全工业用地价格评估体系，依托有较高水平的土地价格评估机构，对园区每宗工业用地的价格进行综合评估，以评估出来的地价为底价，通过招、拍、挂方式出让。用规范的园区土地交易手段，逐步实现园区工业用地市场化配置，推动园区土地资本市场的形成。
三是组织开展开发区发展情况综合评价工作。对开发区土地开发程度、产业用地占比、产业聚集度和单位面积的投资强度、产值、增加值、税收、利润、节能等指标的实现情况每年进行一次综合评价，并将评价结果向社会公布。评价结果作为开发区升级、扩区和其他奖惩的依据，促进开发区健康有序发展。
四是加强对开发区节约集约用地情况的动态监控。建立开发区土地利用数据库和相关信息通报制度，及时监测和通报各开发区土地供给、土地闲置和低效利用土地情况，启动闲置土地清理处置挂牌督办工作，促进开发区节约集约用地。
来源：红网综合
作者：湖南省开发区协会课题组
编辑：汤琴
本文为园区频道原创文章，转载请附上原文出处链接和本声明。